A cinco años de la Ley
Sancionada a fines de 2007, tardó más de un año en ser reglamentada. Hoy, la mayoría de las provincias realizaron su ordenamiento territorial y reciben fondos para planes de manejo. Pero otras todavía no cumplieron y, en algunas, como Salta y Santiago del Estero, los desmontes ilegales continuaron. Los acuerdos son difíciles de lograr, y los controles y sanciones brillan por su ausencia.
Si bien el promedio de deforestación anual disminuyó casi un 20%, entre 2008 y 2011 se desmontaron casi un millón de hectáreas, una superficie equivalente a media provincia de Tucumán. Foto: Ana González
Descargar archivo MP3 de Jorge Adamoli
Descargar archivo MP3 de Inés Gomez
La Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, conocida como “Ley de Bosques”, obliga a las provincias a cumplir un mínimo de exigencias de conservación, buscando poner freno al desmonte, que en menos de un siglo liquidó el 70% de los bosques nativos de la Argentina. La Ley, reglamentada en 2009, se está aplicando, pero, si bien el promedio de deforestación anual disminuyó casi un 20%, entre 2008 y 2011 se desmontaron casi un millón de hectáreas, una superficie equivalente a media provincia de Tucumán.
“La Ley es un maravilloso instrumento, que puede tener muchos defectos, pero es la primera vez en la Argentina que con tanto énfasis se pone la lupa sobre los bosques nativos”, afirma la licenciada Inés Gómez, responsable de la Dirección de Bosques, de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS). Y admite: “Se está implementando con muchas dificultades e intensas discusiones”.
Como primer paso, cada provincia debía efectuar el ordenamiento territorial de sus bosques nativos, es decir, regular el uso del suelo, determinando zonas para conservación y zonas para producción. Ese ordenamiento debía ser corroborado mediante una ley provincial y, por último, ser acreditado en la SAyDS. Estos son los pasos requeridos para que las provincias puedan recibir fondos para planes de conservación.
La mayoría ya aprobó su ordenamiento territorial mediante ley provincial, excepto Córdoba, Corrientes y La Rioja. Santa Fe lo tiene aprobado por decreto, y no está acreditado por la SAyDS. Por su parte, Buenos Aires y Entre Ríos aún no cuentan con su ordenamiento.
“El mecanismo de acreditación apunta a velar para que se cumplan los presupuestos mínimos, y esto nos lleva a intensas discusiones”, explica Gómez. Y prosigue: “Desde mi punto de vista, hay un federalismo malentendido. No somos una sumatoria de estados independientes, sino un país donde se reconocen los derechos de los estados, pero hay una ley nacional, entonces es necesario acordar con la Nación”.
Rojo, amarillo y verde
Según esta Ley, cada provincia debe distribuir la superficie de bosques nativos en tres áreas: rojas, amarillas y verdes. El sector verde admite transformación. En el rojo, el bosque debe ser conservado en su totalidad. En el sector amarillo se puede realizar una explotación forestal sustentable, pero también se admite la actividad silvopastoril, mediante la tala de algunos árboles para permitir la entrada del ganado. “Pero este sistema no asegura que el bosque pueda regenerarse”, sostiene Gómez. “En el sector verde, para hacer cambio de uso de suelo, el propietario presenta un plan de desmonte y una evaluación de impacto ambiental, pero no recibe fondos”, explica Gómez. Cada provincia determina cómo distribuir los fondos. “Nosotros preferimos que se aporte a los pequeños propietarios, que son los más necesitados”, recalca la funcionaria. Las decisiones sobre la distribución de fondos se toman en el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), en el que participan todas las provincias.
El 70% de los fondos se distribuye entre los titulares de tierras con bosque nativo que presenten planes de conservación, de manejo sostenible o proyectos para formular planes. El 30% restante va a la autoridad de aplicación provincial, para el monitoreo del bosque y asistencia técnica y financiera a pequeños propietarios y comunidades indígenas o campesinas (Ver Recuadro “Los árboles y la gente”).
Hasta la fecha reciben fondos más de 1500 planes, pero la mayoría son proyectos de formulación y planes de manejo sustentable. El problema, según Gómez, es el gran desconocimiento acerca de la Ley. “Es importante la difusión, si no, los fondos llegan siempre a los grandes propietarios”, subraya.
Cada cual juega su juego
Cada provincia decide qué porcentaje de rojo, amarillo o verde asigna a su bosque nativo. “A veces, un mismo ecosistema es considerado verde por una provincia, y rojo por la vecina. Por este motivo pedimos que coordinen sus límites entre ellas”, señala Gómez. Cada región tiene su propia definición de bosque, y ello responde, en muchos casos, a objetivos políticos. Si una provincia prefiere talar, le conviene una definición estricta de bosque. En cambio, las que poseen extensas zonas áridas y semiáridas, que no pueden hacer producción agrícola ni sojera, las declaran como áreas amarillas o rojas, y así pueden recibir fondos para la conservación.
Mientras Mendoza caracterizó solo el 7% de su bosque como área verde, Formosa cuenta con un 74% en esa categoría, el más alto de todas. En esta provincia, “el ordenamiento no comprende solo a los bosques, sino también a los demás ecosistemas, lo que mejora la propuesta original y corrige un grave defecto de la ley, que no contempla pastizales ni arbustales”, afirma el ingeniero agrónomo Jorge Adámoli, profesor en Exactas-UBA y responsable del ordenamiento territorial en Formosa.
En esa provincia, el ordenamiento incluye corredores biológicos, es decir, enlaces entre zonas protegidas, para evitar la fragmentación de los hábitats. “Es la única que los implementó”, subraya Adámoli.
Por otra parte, si bien la ley nacional permite hasta un 100% de desmonte en áreas verdes, en Formosa solo se autoriza un 60% en áreas forestales; un 20% en corredores: y 10% en bosques altos.
Mendoza, provincia árida, asignó el 89% de bosque nativo declarado a zona amarilla. Por su parte, Tucumán tiene en zona roja más del 50% de sus bosques, que pueblan las laderas de los cerros, donde hay actividad forestal y cría de ganado vacuno y caprino. Adámoli se pregunta: “¿Van a echar a esos pobladores?”.
Hasta el momento, la aplicación de la ley es despareja. Los desmontes persisten, según denuncias efectuadas en Salta y Santiago del Estero. Para la Constitución Nacional, los recursos naturales son de las provincias, y solo ellas pueden ejercer poder de policía. Pero los controles y las sanciones brillan por su ausencia.
Además, los fondos destinados a la Ley son insuficientes. En 2012 fueron 267 millones de pesos, pero debían ser “1300 millones (0,3% del Presupuesto Nacional), y unos 1900 millones si se sumaban las retenciones a las exportaciones”, según un informe de organizaciones ambientalistas.
Proteger los bosques nativos no parece sencillo. Además, el desconocimiento sobre la ley juega en contra, y es aprovechado por quienes privilegian los negocios al cuidado de la biodiversidad y de las comunidades originarias y campesinas.
Hacha y topadora
Un informe elaborado por tres organizaciones ambientalistas (Greenpeace, Fundación Ambiente y Recursos Naturales y Fundación Vida Silvestre Argentina) indica que Santiago del Estero (con 399.660 hectáreas deforestadas), Salta (con 222.868), Formosa (con 113.109) y Chaco (con 102.592) fueron las más afectadas por los desmontes entre 2008 y 2011.
Por su parte, un informe del Observatorio de Tierras, Recursos Naturales y Medio Ambiente de la Red Agroforestal Chaco Argentina (Redaf), junto con la Facultad de Agronomía de la UBA (FAUBA) y el INTA, señala que entre 2008 y 2012 se desmontaron 330.500 hectáreas en el Chaco Salteño, donde habitan 200 comunidades indígenas.
“Esos desmontes son ilegales, pues gran parte se realizó en zonas rojas y amarillas, y otra parte viola una restricción dictada por la Corte Suprema de Justicia entre 2009 y 2011, por pedido de comunidades indígenas y campesinas”, explica la licenciada María Vallejos, becaria doctoral del CONICET en FAUBA. Esas comunidades vienen denunciando desmontes desde hace años, pero los datos provistos por la Universidad brindaron evidencia irrefutable a la Corte.
El trabajo consistió en un seguimiento del desmonte año a año, con imágenes satelitales, las primeras de las cuales datan de 1976. Vallejos adelanta: “Ahora encaramos un monitoreo con imágenes satelitales de mayor resolución y que se actualizan cada 16 días, con el fin de tener un sistema de alerta, que estará disponible para el público”.
Cabe destacar que entre 2000 y 2012 se desmontaron unas 942.000 hectáreas en Salta, y, en el mismo período, se duplicó la superficie cultivada con soja en esa provincia. Por su parte, en Santiago del Estero, desde 1970, se desmontaron 3 millones de hectáreas.
Los árboles y la gente
En 2002, en plena crisis, se creó el Programa Social de Bosques (Prosobo), con el fin de arraigar la población que vive en los bosques, haciendo una producción sustentable y preservando el recurso, sin perder su identidad cultural, según explica la antropóloga Ana González, coordinadora de Prosobo.
“La ley 26.331 surge cuando ante el gran avance de la frontera agropecuaria sobre los bosques nativos, en particular, en el Gran Chaco (Chaco, Formosa, Santiago del Estero, este de Salta y norte de Santa Fe)”, indica González. Allí habitan comunidades originarias que se resisten a la destrucción del bosque, y una población campesina pobre con más de 80 años de ocupación.
A fines del siglo xix, los gauchos que eran llevados en las expediciones militares al Gran Chaco para “hacer patria” en la frontera contra el indio terminaron instalándose en la zona, pero nunca tuvieron un título de propiedad.
Luego de que la modificación de la Constitución de 1994 transfirió los recursos naturales y las tierras fiscales a las provincias, “muchos terrenos empezaron a ser vendidos, con gente adentro, infringiendo los tratados de derechos humanos incorporados a la Carta Magna”, señala la coordinadora de Prosobo.
“No se está en contra de la producción agroindustrial, pero se busca que no se depreden los recursos y se respeten otras formas de producción, para evitar que esas poblaciones deban migrar y engrosar el pobrerío de las grandes ciudades”, recalca González.
La Ley de Bosques contempla fondos para propietarios, pero los campesinos e indígenas carecen de títulos de propiedad. El Código Civil da preeminencia a la ocupación efectiva, y los pobladores ocupan las tierras desde hace décadas. Pero ¿cómo demostrarlo?
“Se puede determinar, por ejemplo, mediante las partidas de nacimiento o las tumbas de sus familiares, entre otras posibilidades”, dice González. “Existe el concepto de ocupación tradicional actual y pública, que se refiere a la memoria de las generaciones actuales acerca de lo que han venido usando y ocupando”. Estos pobladores tienden a no transformar el ambiente con alambrados o desmontes, propios de la agroindustria.
Para González, un defecto de la ley es que no establece con claridad un poder de policía para sancionar el desmonte. “A los grandes productores no les cuesta nada pagar una multa”. Y concluye: “El destino de los bosques está muy ligado al arraigo de esa población en condiciones de dignidad, lo que requiere acciones proactivas del Estado nacional y el provincial”.
